El Pulso Laboral

Lunes 25 mayo 2015

02:30 pm

Seguridad Social

Irregularidades financieras del Seguro Popular en los gobiernos estatales

Por: Redacción /Pulso Laboral

A partir del origen del Seguro Popular como la materialización del derecho a la salud para todos en México, esta investigación analiza su estructura financiera y el trabajo de la Auditoría Superior de la Federación en la fiscalización de sus recursos, para proponer estrategias que transparen ten su uso. 

Julio J. Copo Terrés Introducción De acuerdo con las estadísticas más recientes de la Organización Mundial de la Salud, en 2014 México destinó 11.58% del gasto gubernamental al rubro de salud, porcentaje comparativamente bajo en relación con otros países de la región como Nicaragua (23.95%), Costa Rica (23.34%), Uruguay (20.76%), Colombia (18.14%) y Chile (15.9%).

Así como con otros países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos como Alemania (19.6%), España (14.58%), Nueva Zelanda (23.35%) e Irlanda (13.44%).

De la totalidad de esta inversión en salud por parte del Estado mexicano, ¿cuánto realmente beneficia a los usuarios finales de los sistemas de salud?, ¿con qué mecanismos cuenta el Estado para su adecuada fiscalización? Una vez detectadas irregularidades en los procesos de asignación e implementación de los recursos, ¿qué tan factible es que sean sancionadas?, ¿cualquiera puede informarse apropiadamente del desenlace de estos procesos sancionatorios?, ¿cómo previene el Estado mexicano la impunidad en el ejercicio inadecuado de los recursos del seguro popular?

Tomando en cuenta la amplitud y diversidad de aristas del tema, y con la finalidad de que este trabajo de investigación sea solamente un acercamiento4 a un fenómeno que puede seguir desarrollándose en posteriores entregas desde otros ángulos, la presente investigación se centra en analizar el destino de los recursos federales asignados al Seguro Popular, las irregularidades administrativas detectadas por la Auditoría Superior de la Federación (asf) en la aplicación de estos recursos por parte de los estados y la imposibilidad material de dar seguimiento a los procedimientos de sanciones administrativas y penales derivadas de estas irregularidades, a falta de mecanismos de transparencia idóneos para ello. 

A fin de ilustrar y delimitar adecuadamente el objetivo de esta investigación, se determinó analizar los resultados de diversas auditorías financieras y de cumplimiento por parte de la asf a los gobiernos estatales en el rubro de salud, con respecto a la administración de los recursos obtenidos para la operación del Seguro Popular. Con la finalidad de que la información utilizada fuera la más reciente posible, partimos de los resultados de algunas de las auditorías a los recursos federales transferidos durante el ejercicio fiscal 2016. 

Debido a consideraciones de extensión de la presente investigación, no fue posible reflejar este ejercicio para las 32 entidades federales en el texto. No obstante, se analizaron los estados de Baja California, Chiapas, Estado de México, Michoacány Oaxaca, como algunos de los casos más representativos, para ejemplificar un problema generalizado5 que ha sido identificado en otras investigaciones en la aplicación y el destino de estos recursos, a fin de reflexionar sobre lo que implica para el derecho a la protección de la salud de los usuarios y el deber de una buena administración por parte de los funcionarios públicos.

Tras este ejercicio se detectaron irregularidades de naturaleza diversa por parte de los estados, entre las que se incluyen: transferencias a otros fondos y cuentas, el destino de recursos con otros fines diferentes a los servicios de salud, el pago sin documentación comprobatoria, la compra de insumos a sobreprecios y la omisión de las contribuciones fiscales y de seguridad social. 

El modelo actual de financiamiento del Seguro Popular favorece la impunidad, pues su diversidad de fuentes de financiamiento fomenta la opacidad en la aplicación de las mismas. El constante desvío coordinado de recursos destinados a la salud por parte de los estados, diluye el acceso a la información en relación con la imposición de sanciones penales y administrativas y favorece la discrecionalidad en su i mposición, en menoscabo del Estado de derecho, el derecho a la vida y a la salud, el derecho a la progresividad en la salud y los principios de una buena y eficiente administración. 

El derecho a la protección de la salud materializado en México: el Seguro Popular El derecho a la protección de la salud en México se fundamenta en el artículo 4o constitucional, el cual atribuye a la Ley General de Salud (la Ley) y a su legislación secundaria la definición de bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud, y la concurrencia entre la Federación y los estados en materia de salubridad general.6 De acuerdo con la Ley, una de las finalidades del derecho a la protección de la salud es el disfrute de servicios de salud y de asistencia social que satisfagan eficaz y oportunamente las necesidades de la población.

Para la adecuada consecución del derecho a la protección de la salud, el título segundo de la Ley establece el Sistema Nacional de Salud (sns), constituido por las dependencias y entidades federales y locales, las personas físicas o morales de los sectores sociales o privados que presten servicios de salud y los mecanismos de coordinación de acciones entre estos actores.

La coordinación del sns corresponde esencialmente a la Secretaría de Salud (la Secretaría).9 Los gobiernos de los estados coadyuvarán con su consolidación y funcionamiento mediante acuerdos de coordinación con la Secretaría, con la finalidad de planear, organizary desarrollar sistemas estatales de salud.

Tanto la federación como los gobiernos de las entidades federativas aportarán los recursos materiales, humanos y financieros necesarios para los servicios de salubridad general, debiendo quedar expresamente afectos a los fines del acuerdo respectivo. La gestión de estos recursos quedará a cargo de la estructura administrativa que establezcan la federación y los gobiernos estatales.

Desde mediados del siglo xx y hasta antes de 2004, México contaba con un sistema fragmentado de servicios de seguridad social y salud, mismo que brindaba seguridad social para trabajadores asalariados —principalmente a través del Instituto Mexicano del Seguro Social (1943) (imss) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (1960) (issste)—, así como servicios asistenciales limitados para el resto de la población, según su nivel socioeconómico.

Para la población residual no asegurada, los servicios asistenciales generaban un gasto privado relevante, que frecuentemente podía ser catastrófico por representar más del 30% del ingreso disponible de un hogar. Hasta 2000 el imss atendía a casi 40% de la población total del país, el issste 7% y los seguros privados entre 3 y 4%, dejando a casi la mitad de la población sin acceso a ningún tipo de seguro médico.

En 2004 se formalizó la creación del Sistema de Protección Social en Salud (spss), mejor conocido como el Seguro Popular, para proteger a la población sin acceso a los servicios de seguridad social de los trabajadores asalariados, mediante una reforma a la Ley16 y con mecanismos de financiamiento basados en contribuciones federales y estatales.17 Estas reformas fueron completadas hasta 2007. El Seguro Popular surge frente a la necesidad de dotar de pleno contenido al derecho a la protección de la salud establecido en el artículo 4o constitucional y ante la imposibilidad de satisfacer las condiciones necesarias para expandir la cobertura de seguridad social y la insuficiencia de los servicios asistenciales. 

De acuerdo con la Ley, el Seguro Popular es un mecanismo para garantizar el acceso efectivo, oportuno y de calidad a servicios de salud, sin desembolso al momento de su uso, para satisfacer de manera integral las necesidades de salud mediante intervenciones de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento y de rehabilitación, seleccionadas en forma prioritaria según criterios de eficacia, costo, efectividad, normas éticas sociales y aceptabilidad social.18 Se puede considerar al Seguro Popular como una política pública descentralizada o intergubernamental, pues su diseño, financiamiento y supervisión corresponde a la federación, mientras que los servicios médicos son provistos por los gobiernos délos estatales,19 lo que en la práctica lo hace financieramente complejo. 

Inicialmente, el Seguro Popular definió un paquete de 78 intervenciones de primer y segundo nivel, que cubrían 85% del total de la demanda de atención. Actualmente contempla 287 intervenciones y 660 medicamentos e insumos para la atención a la salud dirigida a la persona, mismas que han sido compiladas en el Catálogo Universal de Servicios de Salud (causes), así como 61 servicios médicos de alta especialidad, tales como: cáncer de mama, cáncer cervicouterino, cáncer de próstata, trasplantes de hígado, corazón y pulmón, entre otros, a través del Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos

De acuerdo con la más reciente Encuesta Nacional de Salud y Nutrición (2012) del Instituto Nacional de Salud Pública,gracias al crecimiento de la cobertura del Seguro Popular, la cobertura de protección nacional en salud llegó a cerca de 79% de los mexicanos; un incremento de 13% en población con algún tipo de protección en salud con respecto al censo de 2010.24 Será interesante poder contrastar este número con los resultados de la encuesta para 2018. 

La estructura financiera del Seguro Popular y la fiscalización de sus recursos El Seguro Popular es coordinado por el gobierno federal, a través de la Comisión Nacional de Protección Social en Salud (cnpss), un órgano desconcentrado de la Secretaría que cuenta con autonomía técnica, adm inistrativa y operativa, encargado principalmente de instrumentar la política de protección social en salud y el plan estratégico del desarrollo del Seguro Popular. Corresponde también al cnpss la coordinación, promoción y evaluación de las acciones de los Regímenes Estatales de Protección Social en Salud (repss) así como la administración y vigilancia en el empleo de los recursos para el financiamiento de la provisión de servicios de salud.

Los repss, por su parte, son las estructuras administrativas encargadas de proveer, en sus respectivas jurisdicciones, las acciones de protección social en salud que son coordinadas en las entidades federativas por la autoridad en esa materia. 

Entre estas acciones se encuentran la administración y gestión de los recursos aportados para el financiamiento del Seguro Popular, verificando que se provean los servicios, medicamentos e insumos de manera integral, y el fortaleciendo el mantenimiento y desarrollo de infraestructura en salud a partir de los recursos que reciban.

Conforme a la Ley, el Seguro Popular es financiado de manera solidaria por la federación, los estados y los beneficiarios: el gobierno federal cubre una cuota social anual (la Cuota Social), por cada beneficiario con base en los padrones de familias incorporadas, equivalente a 3.92% de un salario mínimo general vigente para el Distrito Federal, hoy 3.92% del valor de la Unidad de Medida y Actualización (uma) ($80.60 pesos diarios para 2018) tras la desindexación del salario mínimo de 2016.

Adicionalmente, el gobierno federal realizará una "aportación solidaria" (asf), que deberá ser de por lo menos 1.5 veces la Cuota Social (es).Los estados, por su parte, deberán efectuar aportaciones solidarias por beneficiario (ase), equivalentes a la mitad de la Cuota Social.

Finalmente, los beneficiarios participarán por medio de cuotas familiares (af) anticipadas, anuales y progresivas, determinadas con base en las condiciones socioeconómicas de cada familia, pudiendo incluso quedar exentos de este pago, si las condiciones de los beneficiarios así lo ameritan.

Estas cuotas son establecidas conforme a deciles de ingreso, que van desde los cero pesos para los deciles i al ív, hasta los $11,378.86 anuales, para el decil x Con base en lo anterior, la estructura financiera del seguro popular por persona puede ser reducida a la siguiente fórmula: Las aportaciones federales son canalizadas a los estados a través del Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (fassa), que constituye parte del ramo general 33, "Aportaciones federales para entidades federativas y municipios", así como a través del rubro Seguro Popular del ramo 12, "Salud"./Este País

también te puede interesar